Uma transição encalhada a meio caminho

Por Rui Falcão

O contraste entre a timidez das propostas contidas no projeto de reforma política e a urgência em ampliá-las força-nos a reconhecer que se tem vivido no País um longuíssimo processo de transição para a democracia substantiva – ou seja, uma democracia que seja ao mesmo tempo representativa e participativa. Como é sabido, esse processo teve início em 1974, quando o regime militar, imposto dez anos antes, dava os primeiros sinais de exaustão, e atingiu um de seus pontos culminantes com a campanha das Diretas Já, em 1984. Derrotada no Congresso a emenda Dante de Oliveira, um acordo entre as elites possibilitou a vitória de Tancredo Neves no Colégio Eleitoral. Essa teria sido a primeira transição.

A segunda transição – aquela em direção a um regime democrático participativo e popular -, tem sido, por seu turno, problemática, a ponto de se indagar sobre o grau de consolidação da democracia entre nós. Não estranha perguntar-se se o processo político-institucional brasileiro não teria encalhado, a meio caminho, como “democracia vazia”, “democracia pobre” ou “democracia delegativa” -, observam cientistas políticos -, tamanho é o empenho das chamadas elites em nos fazer retroceder em direção a uma democracia sem povo.

Colhem-se as características de uma tal democracia na grande distância entre as normas formais e a prática das elites, viciadas no centralismo autoritário, fisiologismo, clientelismo, favores e jeitinhos, que, embora não sejam apanágio exclusivo de nenhum dos três poderes, expressa-se de modo exuberante no Poder Executivo como garantia de seu viço, de seu exercício e de sua expansão “legitimadora”.

Sem ignorar a melhoria na convivência democrática no Brasil nas últimas décadas, é preciso reconhecer o caráter atrofiado de muitas de nossas instituições, incapazes e relutantes em acolher a pluralidade de interesses e demandas vindas dos movimentos sociais em prol de uma maior participação nos processos de tomada de decisão.

Mais que a representatividade, falta ainda ao processo de transição incorporar a participação. Esse caráter delegativo da democracia brasileira (e pouco representativo, por conseqüência) tem raízes na forte ênfase ao exercício do Poder Executivo, da vocação anti-representativa e de viés autoritário, enquistada em nossa cultura política. A hipertrofia do Executivo, assim consagrada, tem como contrapartida o esvaziamento do Legislativo, em detrimento da participação popular, ou do processo de consolidação e do fortalecimento da democracia entre nós.

Sob a nova ordem constitucional, desenvolveu-se um regime de governança chamado de “presidencialismo de coalizão” , que caracteriza as relações de interdependência entre os Poderes Executivo e Legislativo. Esse regime reserva à Presidência um papel crítico e central no equilíbrio, na gestão e estabilização da coalizão.

A Constituição Federal dotou o Presidente da República de possibilidades de forte intervenção no processo legislativo. Os poderes de agenda do Presidente da República vão da capacidade para editar medidas provisórias com força de lei à uma ampla iniciativa na proposta de leis complementares e ordinárias; iniciativa privativa da legislação, entre outras matérias, sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, além da iniciativa das leis que fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas, disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos ou aumento de sua remuneração, dos servidores públicos da União, criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública. O Presidente da República tem ainda a prerrogativa de solicitar urgência nos projetos de lei de sua iniciativa, o que permite abreviar os prazos de tramitação de sua agenda e retira das comissões legislativas a possibilidade de engavetamento de proposições que contrariem os interesses do Executivo.

É certo que o presidente brasileiro é poderoso do ponto de vista legislativo não porque usurpe o Poder Legislativo, mas porque a Constituição de 1988 assim o estabeleceu. É certo também que não é o único a assumir essa posição. A maioria das constituições presidencialistas reza pela mesma cartilha. Conferir ao presidente a prerrogativa exclusiva de iniciar as matérias legislativas mais relevantes tende a ser a norma.

É certo ainda que o controle exercido pelo Executivo sobre a iniciativa legislativa cria incentivos para que os parlamentares se juntem ao governo apoiando sua agenda. No Brasil pós-88, observa-se que os parlamentares apresentam um comportamento disciplinado e que não tem faltado o apoio partidário aos diferentes governos. Isso tem contribuído para a redução dos riscos de crises institucionais cíclicas e dos impasses entre o Executivo e o Legislativo, que foi um dos traços marcantes de suas relações no período anterior a 1988.

O problema para o qual chamamos atenção aqui não diz respeito ao ordenamento em si – ainda que incompleto por carecerem de regulamentação os instrumentos constitucionais da democracia direta – mas à pratica e ao abuso no exercício dos Poderes. Assim, o abuso dos requisitos constitucionais da “urgência” e da “relevância” no recurso às medidas provisórias constitui, de fato, delegação indiscriminada de competências, e ameaça de dissolução da ordenação democrática das funções estabelecida em 1988.

Na vigência de um presidencialismo hipertrófico, a cadeia de compromissos e de subordinação que se estabelece no sistema de governo torna muito difícil separar-se o uso do abuso, a norma de seus subterfúgios. E a ameaça da enfermidade regressiva da democracia sem povo espraia-se por todo o corpo político, atingindo igualmente os Executivos estaduais e municipais.

Exemplar nesse caso é o Executivo paulista sob controle tucano há mais de duas décadas, em que o Legislativo foi apequenado á condição subalterna do governador, especialmente sob a gestão Serra. A atividade legislativa paulista tem-se reduzido – com raríssimas exceções — à apreciação de projetos-de-lei de iniciativa do Executivo e alguns poucos de iniciativa do Ministério Público e do Poder Judiciário.

Por força de uma morosidade crescente imposta ao desempenho parlamentar pelas razões de urgência do Executivo, as proposições de iniciativa parlamentar – algumas datadas de 1991 – em condições de serem votadas ultrapassam atualmente as duas mil, talvez um caso de represamento recorde na história parlamentar brasileira. A morosidade decorre da postura dos presidentes da Casa, pela não obediência aos prazos regimentais para a distribuição aos relatores e para colocá-los em pauta, para votação, conforme determina o regimento. A forma encontrada para a “solução” do problema é ilustrativa do que aqui se pretende denunciar.

Por iniciativa da Mesa, sob comando tucano, criou-se em 2004 uma nova instância de decisões, á margem das comissões permanentes, com a finalidade de avaliar os projetos que poderiam ir á votação em Plenário. Ao final da sessão legislativa daquele ano, no entanto, tendo havido necessidade de se aprovar projetos de interesse do governador, afrouxaram-se os critérios para aprovação das proposições de iniciativa parlamentar, e assim muitas delas puderam ser aprovadas – para serem vetadas posteriormente.

O arremedo da democracia sem povo que tende a caracterizar o modo de agir do Executivo paulista foi descrito por um grupo de pesquisadores acadêmicos da seguinte maneira:
1. O governador, ao escolher o presidente da Assembléia, em razão da ampla maioria da bancada governista, assegura o domínio quase completo sobre o processo legislativo estadual;
2. O Controle do Executivo sobre a maioria dos deputados é fator determinante para a irrelevância das comissões permanentes no processo decisório;
3. Em razão de tal controle, a atividade fiscalizadora da Assembléia Legislativa sobre o Executivo é quase nula;
4. O espaço de negociação entre o Executivo e o Legislativo não se localiza nas comissões permanentes ou no plenário da Assembléia, mas sim no Palácio dos Bandeirantes e nas Secretarias de Estado, onde os parlamentares tratam de liberação das verbas orçamentárias;
5. As relações Executivo-Legislativo têm caráter homologatório, tornando o processo decisório muito pouco transparente e escassas as referências ao interesse público.

Vê-se pelo exemplo paulista que a lógica da carreira política brasileira, voltada para os postos do Executivo, animada pelas práticas antidemocráticas, é um dos maiores obstáculos ao fortalecimento do Legislativo, uma vez que o comportamento dos parlamentares, assim induzido pela vontade do Executivo, infla o potencial de suas carreiras.

O que ocorre em São Paulo – e com certeza está longe de ser um caso único – mostra que a reforma política, ainda que a inicialmente acordada no Congresso, urge ser aprovada, a fim de que a transição caminhe para frente.

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