Reforma política e democracia participativa

Por Rui Falcão
O debate sobre a proposta de se extinguir o instituto da reeleição, à parte a questão do mérito, tem contribuído para espevitar a percepção de que o projeto de reforma política, em tramitação na Câmara dos Deputados, não precisa conter-se necessariamente nos limites estreitos de seus termos atuais. Se com a discussão da reeleição vai ampliar-se o leque de temas a serem abordados, por que, então – sugerimos nós -, não avançar para além do imediatismo e oportunismo tradicionais de nossos reformadores e indagar em que medida as mudanças propostas vão contribuir para radicalizar e consolidar a democracia no País.

Sim, porque uma reforma política que se restrinja a alguns temas apenas – como financiamento das campanhas e fidelidade partidária – e não traga para o debate público questões como a capacidade de representação das instituições e a implementação dos mecanismos da democracia participativa corre o risco de ter a sua eficácia e legitimidade contestadas pela vontade popular. O clamor em prol da participação direta brota dos movimentos sociais e pode ser ouvido nos arredores do edifício do Congresso Nacional. A frente popular pela reforma política conclama o Congresso a assumir a posição de representante do povo e não de monopolizador do poder político.

Não se pode perder de vista que a democracia participativa emerge historicamente da crise do sistema representativo, não para substituí-lo, mas para fortalecê-lo, mediante a adoção de um conjunto de medidas que visam a reduzir a distância entre Estado e sociedade e aproximar os anseios populares dos processos de decisão do Estado. É na crise do sistema representativo que assenta o principal argumento em favor da necessidade da reforma política. Dela é preciso partir – e é somente mediante o recurso aos mecanismos da participação que se vai injetar substância democrática no formalismo de nossas instituições políticas tradicionais.

No Brasil, como em outros países, a soberania popular se exerce, primordialmente, por meio da representação da cidadania assegurada mediante eleições de seus representantes no Poder Legislativo e no Poder Executivo. A irrupção dos movimentos sociais nos espaços de decisão pública antes reservados exclusivamente aos políticos profissionais destituiu a pretensão dos partidos políticos de serem o único ator nas decisões governamentais, instaurando-se assim a democracia participativa, como um requisito essencial ao revigoramento da democracia representativa. É dizer que a reforma política do Estado obrigatoriamente deve estar centrada na necessidade de maior proximidade da vontade popular com a vontade expressa pelo Parlamento.

É sobre esse pano de fundo que a Constituição Federal de 1988 consagra a convivência de ambas as modalidades de exercício da soberania no Art. 1º Parágrafo único onde lê: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Saído de um longo período ditatorial, o constituinte, ao dispor dessa maneira, certamente tinha em mente que a crise da democracia representativa pode gerar regimes autoritários. Se o povo não tem participação direta nas decisões políticas, isso pode significar que não deseja viver em regime democrático, preferindo submeter-se ao governo de um grupo que atinja os postos políticos por outros meios que não as eleições, como observa o jurista Dalmo Dallari.

Dos cinco mecanismos de participação utilizados no mundo, a Constituição Federal contempla três: plebiscito, referendo e iniciativa popular (os demais são o recall e o veto popular). Mas em contraste com o que ocorre em outras partes do mundo – onde se torna cada vez mais freqüente o recurso à consulta popular – a inscrição da participação popular no exercício da democracia no Brasil tem sido mais retórica que efetiva. A segunda forma de exercício da cidadania – ou a democracia direta – permanece praticamente como mera letra constitucional, de grande valor decorativo, porém inócua.

Isso ocorre por força das muitas limitações à utilização de tais instrumentos estabelecidas na lei, introduzidas pelos interessados em que a democracia participativa não vingue em sua plenitude. Assim, por exemplo, quanto ao plebiscito e ao referendo, não existe a possibilidade de sua convocação direta pelo povo: só podem ser convocados por decisão do Congresso. Ao povo é concedido o direito de apresentar ao Congresso um projeto-de-lei de iniciativa popular propondo a convocação. Mas essa iniciativa popular terá de submeter-se ao debate e à aprovação pelo Congresso. Esse trâmite processual anula em grande parte o sentido da participação, como consagrado na Constituição.

Quanto à iniciativa popular de lei, o desapontamento não é menor. Na prática, ela simplesmente deixa de existir, pois os projetos-de-lei de iniciativa popular não podem tramitar como tais, mas somente como projetos de iniciativa do parlamentar.

Dessa forma, mantém-se atualíssimo o empenho dos partidos de direita em “aperfeiçoar” a sua democracia sem povo, mediante a restrição e o enfraquecimento dos mecanismos de participação popular. Contém-se no âmbito do Parlamento a prerrogativa de convocar referendo e plebiscito, desautorizando-se a iniciativa popular e o presidente da República, por exemplo, em contraste com inúmeras outras Constituições, que contemplam espaço mais amplo para a efetividade da democracia direta.

Assim, por exemplo, a Constituição da República Portuguesa estabelece que os cidadãos eleitores podem ser chamados a pronunciar-se diretamente por referendo, por iniciativa própria dirigida ao Parlamento ou por decisão do presidente da República, mediante proposta do Parlamento ou do Governo. A Constituição da Itália autoriza a convocação do referendo quando for solicitado por 500 mil eleitores, enquanto no Brasil a prerrogativa da convocação por iniciativa popular exige que seja subscrita por pelo menos 1% do eleitorado nacional, o que corresponde a mais de 1 milhão de eleitores. Na Argentina, tanto o Congresso como o presidente da nação, dentro de suas respectivas competências, poderão convocar a consulta popular.

Diante de tantos obstáculos erigidos contra o preceito constitucional da participação direta, não estranha que, passados dezoito anos da promulgação da Constituição Cidadã, nenhum plebiscito ou referendo tenha sido realizado por iniciativa popular, e somente dois projetos-de-lei por iniciativa popular tenham sido apresentados ao Congresso Nacional.

É sabido que sem eleições não se tem democracia, mas também é certo que não basta a garantia das eleições para se ter realizada a democracia. O voto, em seu esboço constitucional, emana da cidadania soberana. Mas não é o único instrumento de participação do cidadão brasileiro.

Na democracia semidireta, que é a nossa, ao lado do voto se têm os outros instrumentos para que a voz do povo se faça ouvir. Uma reforma política que desconsidere o estado atual de inocuidade de tais instrumentos é muito limitada para as necessidades do País.

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