O desenvolvimento como construção política

Marco Aurélio Ruediger

Alice Amsden, em “The Rise of the Rest”, um livro pouco divulgado no Brasil, produziu uma reflexão extremamente importante sobre a evolução de 12 nações de desenvolvimento tardio, crescentemente partícipes do núcleo mais próspero do capitalismo. Ela ressalta que aquelas nações que lograram tornarem-se atores relevantes na economia mundial, durante a segunda metade do século XX, o fizeram porque foram capazes de articular políticas de desenvolvimento tendo como eixo o Estado nacional. Entre essas nações encontra-se o Brasil. Essa conclusão não está só nessa análise. Peter Evans, outro conceituado acadêmico, apenas para citar mais um, compartilha dessa percepção, externada em diversos livros, nos quais critica a diminuição radical do papel do Estado. Ele observou que modelos híbridos de combinação de Estado, sociedade civil e mercado, geraram processos de desenvolvimento mais justos e socialmente responsáveis em países onde o Estado não foi objeto de reformas radicais.

Entretanto, a despeito desse sucesso, nos anos 90 um grande debate tomou lugar em nosso país, com foco na estrutura do Estado e no modelo que, apesar de exitoso, apresentava sérias inadequações frente a desafios da contemporaneidade, em especial relacionados à globalização, à imanência dos mercados e às complexas demandas de uma sociedade civil mais forte e bem informada. Esse debate foi marcado por posições extremas, ora herdeiras de um estatismo burocrático e autárquico, ora fundadas na crença de uma redentora reforma do Estado, querendo-o mínimo e pouco ligado ao planejamento. A construção de um debate político sobre a agenda de desenvolvimento, a partir desta dualidade radicalizada, revelou-se sem capacidade de síntese e perturbadoramente paralisante.

Dez anos mais tarde, já no governo Lula, o ministro Tarso Genro logrou implementar um inovador projeto de diálogo sobre a agenda nacional, visando superar tal impasse através da articulação institucionalizada de atores diversos, por vezes antagônicos, no seio do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES). Instituiu-se ali um espaço plural de discussões sobre temas estratégicos da agenda nacional capaz de contornar os vetos estabelecidos na década anterior. Nesse sentido, de acordo com um levantamento inicial que processamos do trabalho do CDES, havíamos verificado que entidades de classe e indústria seriam os segmentos com os quais os conselheiros mais se identificariam, tendo, respectivamente, 20% e 21,33% da representação total. O segmento de serviços ficaria com 8%; os sindicatos de trabalhadores com 12%; enquanto outros, como ONGs, acadêmicos, religiosos etc. dividiriam o quinhão restante. Tratava-se, portanto, de uma ecologia bastante diversa.

Pode-se afirmar, portanto, que no Conselho a maioria não era estabelecida ex ante, mas construída politicamente no processo de debate de idéias. Isso não quer dizer, evidentemente, que não existissem similitudes ideológicas e conceituais entre os grupos, o que no fundo é positivo e desejável para o adensamento dos debates e representação de interesses. Mas, sobretudo, aponta-se que pouco dessas posições foi fundamentado numa perspectiva apriorística. Em suma, o acompanhamento feito por nós dos debates do CDES e, mais tarde, da estruturação de seu temário em uma matriz tipológica, permite-nos dizer que esse Conselho foi um dos elementos determinantes pelo qual o atual governo tem, até agora, logrado produzir uma agenda de desenvolvimento, que se contrapõem a dicotomia anterior. Assim, a experiência do Conselho nos parece central à construção de agendas objetivas como alternativa aos “veto players” da arena política nacional, sem que com isso se sobrepusesse a outras instâncias ou poderes.

As agendas articuladas pelas discussões do CDES produziram idéias muito semelhantes às políticas dos PACs

Isso se refletiu, em especial, na elaboração consensual de notas sobre a conjuntura, geradas a partir de reflexões críticas e debates, caracterizando um grande amadurecimento dos trabalhos. Essas reflexões, pela simples inclusão na pauta, reverberam na sociedade e na mídia, com óbvios efeitos em termos da construção de estratégias do governo. Assim, o Conselho deixou de ter suas fronteiras definidas por um debate meramente conceitual do que deveria ser feito, transformando a pauta de discussões em instrumento de articulação de agendas. Suas discussões, em síntese, produziram uma agenda muito semelhante às políticas componentes dos PACs, conforme pode ser observado pela tabela abaixo.

A aderência entre as propostas do conselho e das ações consubstanciadas nos PACs não parece mero acaso e nos levam a argumentar que o CDES contribuiu de forma positiva para superarmos a paralisia de definição de estratégias para o desenvolvimento, que obstaculizou a discussão nacional nos anos 90. Nesse sentido, o que se aspiraria idealmente discutir seria o que se pode e se deseja do Brasil em termos da articulação das instituições do Estado com a sociedade. Penso que esse norte deveria respaldar os processos poliárquicos de discussão de agendas complexas – não somente no plano federal, mas também no plano estadual – que irão participar, juntos, da implementação dos diversos PACs e Pronasci.

Assim, os governos, enquanto gerenciam a resultante de políticas anteriormente estruturadas e as condições de contorno de curto prazo herdadas, têm em estruturas como o CDES um elemento inovador de reflexão crítica positiva, pois é o espaço onde ousar pensar e propor alternativas para a construção de futuro de suas administrações e de seus constituintes é possível, tornando-se assim um instrumento plural de desenvolvimento para a nação na contemporaneidade.

Marco Aurélio Ruediger é professor doutor em Administração Pública e Sociologia Política da FGV. marco.ruediger@fgv.br
Publicado originalmente no jornal Valor Econômico, em 20/05/2008

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