Favelização e exclusão da participação popular

Ao comentar a divulgação de uma pesquisa, patrocinada pelo Banco Mundial, que mostra ter aumentado em 38% nos últimos quatro anos o número de favelados na capital paulista, William Cobbett, diretor-geral da Aliança de Cidades – organização internacional que reúne governos de 24 países, com o objetivo de reduzir a pobreza nas áreas urbanas – afirma que “leis como a Constituição Federal (1988) e o Estatuto da Cidade (2001) servem como exemplo mundial de marco jurídico para a divisão justa do solo urbano”.

Com freqüência, aparecem na imprensa alusões elogiosas, feitas por estrangeiros, como as do sul-africano Cobbett, a respeito da ampliação do instrumental de participação democrática à disposição dos brasileiros, em especial a partir da entrada em vigor da Constituição Federal. Assim, recentemente foi o site da BBC Brasil a informar que o governo britânico elevou à escala nacional a adoção do orçamento participativo, nos moldes praticados no Brasil, por iniciativa pioneira do Partido dos Trabalhadores.

De fato, entre outros elementos inovadores a Constituição de 1988 destaca-se das anteriores, no aspecto decisório, ao conferir à sociedade civil o direito de integrar os processos públicos de tomada de decisão. Isso significa que as grandes questões da sociedade já não podem ser decididas somente pelos representantes eleitos (deputados, vereadores, prefeitos etc.), mas também por toda a sociedade. À democracia representativa, a nova constituição veio, pois, associar instrumentos de democracia direta, ou participativa. Exemplos da nova ordenação são os orçamentos participativos, as audiências públicas, os conselhos municipais, dentre outros. 

A ênfase constitucional nos instrumentos de democracia direta constitui-se em uma resposta política dos movimentos sociais ao contexto histórico de descrédito na ação do Estado, abalada por uma sucessão secular de governos elitistas descomprometidos com o bem-estar da população. É das práticas dos movimentos sociais que emergiu uma nova concepção das relações entre Estado e sociedade, simbolizada pela mudança no modelo de legitimação política e influenciada por uma nova cultura – a “cultura política de direitos” – novos direitos que, além dos básicos, como liberdade de reunião e de voto, incluem os direitos referentes ao meio ambiente e ações afirmativas nas relações raciais e de gênero.

Uma outra inovação define o município como ente federativo: a partir da nova Carta, o poder municipal passa efetivamente a constituir uma das esferas de poder, à qual é conferida autonomia e atribuições inéditas até então.

Recentemente, esse processo de ampliação da autonomia municipal avançou com a promulgação da Lei Federal 10.257/01, de 10/07/2001, denominada de Estatuto da Cidade. Como reconhece William Cobbett, essa é, sem dúvida, uma das mais importantes leis que entraram em vigor no País, por seus aspectos inovadores. Sua grande novidade está na criação de ferramentas que possibilitam uma intervenção mais abrangente e efetiva do poder público no planejamento e no desenvolvimento urbano.

Pela primeira vez, a propriedade não é vista somente sob a ótica particularista, mas também sob o novo conceito de função social da propriedade. Isso significa que para o uso da propriedade passam a serem contemplados também os interesses da coletividade.

Até então, os proprietários de terras no Brasil podiam utilizar-se da sua propriedade da forma que melhor lhes aprouvesse, devendo respeitar apenas o direito de vizinhança e podendo, por exemplo, dar-se o luxo de manter áreas ociosas, na expectativa de tirar proveito da especulação imobiliária. Agora, com o Estatuto da Cidade e o conceito da função social da propriedade, os proprietários são obrigados por lei a utilizá-las de forma que beneficiem também a coletividade. Ocorre, assim, uma mudança radical na forma de se considerar a propriedade, que quebra o paradigma da interpretação individualista e absolutista, fazendo prevalecer sobre ele o princípio do bem-comum.

Como já se observou muitas vezes, o Estatuto da Cidade é um marco do processo de transformação e modernização da administração pública e se constitui em um divisor na redefinição da função da propriedade em nossa sociedade. Suas repercussões políticas e sociais serão fundamentais para a renovação do planejamento urbano no Brasil, de modo a se poder contemplar o atendimento dos anseios da coletividade. Se bem utilizado, poderá vir a ser uma importante ferramenta para corrigir graves mazelas urbanas, como o aumento vertiginoso do número de favelados na capital paulista, apontado pelo estudo patrocinado pelo Banco Mundial.

É certo, porém, que o Estatuto da Cidade não será implementado por força da letra da lei apenas. Cabe ao poder público a iniciativa de criar mecanismos que efetivem a participação popular na tomada de decisões – e é de perguntar se os que atualmente detêm o poder Executivo manifestam disposição de incorporar a participação popular nos processos de decisão. Os artigos 43 a 45 do Estatuto da Cidade prevêem diversos instrumentos de participação direta da população na gestão pública, que devem ser reconhecidos pelos administradores, dentre os quais os órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências e consultas públicas, conferências de assuntos de interesse urbano, iniciativa popular de projetos-de-lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. O Estatuto da Cidade vai ainda mais longe, ao prever “a institucionalização da gestão orçamentária participativa, com a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”.

É dizer que as novas relações entre Estado e sociedade estabelecidas pela Constituição implicam mudanças efetivas nas relações de poder político entre representantes e representados, entre governantes e governados. Isso se expressa na transferência de parcela de poder hoje detida pelas elites para as instâncias de participação popular. É mediante a cidadania assim construída que a população conquistará seu espaço na definição e implementação das políticas públicas. Tais mecanismos de participação devem servir como meios de forçar o rompimento com o mandonismo tradicional, que tem como característica alijar a participação popular das decisões que afetam o interesse comum. 

Como reconhecida pelo poder constituinte, a superioridade do modelo participativo consiste na sua capacidade de repolitizar o princípio da legitimidade, que tem sofrido perda significativa em favor do princípio da legalidade, afetando especialmente os poderes Executivo e Legislativo, componentes essenciais da democracia representativa, que se afastam cada vez mais do conjunto da sociedade.

Como observa o jurista Paulo Bonavides, “repolitizar a legitimidade equivale a restaurá-la, ou seja, desmembrá-la dessa legalidade onde ela na essência não existe, porque o povo perdeu a crença e a confiança na república das medidas provisórias e na lei dos corpos representativos, cada vez mais em desarmonia com a sua vontade, suas aspirações e seus interesses existenciais”.

Tais noções extraídas do exercício da Política vêm a propósito da favelização paulista, que no seu agigantamento não difere do que ocorre nas principais áreas metropolitanas do País. A aceleração do processo de exclusão social urbana tem uma única explicação de fundo: a indisposição das elites governantes em reconhecer na prática os instrumentos constitucionais de participação popular na gestão da política urbana.

Observe-se, a esse respeito, o flagrante contraste entre a administração petista de Marta Suplicy e a da dupla Serra/Kassab na capital paulista. Enquanto a gestão Marta realizou cerca de 300 reuniões com a população nas 31 subprefeituras, para discussão do Plano Diretor, a gestão dupla Serra/Kassab, que se caracteriza pela ojeriza à participação popular, concluídos dois anos de governo até agora não realizou nenhuma. A apenas três meses do vencimento do prazo legal para entrega do Plano Diretor revisto à Câmara Municipal, o Executivo paulista ainda não divulgou oficialmente nenhum calendário de reuniões com a população.

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