As metrópoles, sem candidatos e sem eleitores

Pelo menos um terço dos eleitores brasileiros não será atendido a contento em seus pleitos de melhoria da qualidade de vida nos municípios em que habitam, não importam os candidatos que venham a eleger. Não será culpa da má escolha, pois, ainda que tenha sido boa, a frustração será inevitável. São os eleitores residentes nas regiões metropolitanas.

As 26 regiões metropolitanas brasileiras reúnem 390 municípios, o que representa 7% das cidades do País; nelas se concentram 39% da população, ou cerca de 70 milhões de pessoas. A região metropolitana de São Paulo responde por quase um terço dessa população — 11 milhões na capital e mais outros 9 milhões distribuídos em 38 municípios do entorno. Tais regiões não se constituem em ente político e administrativo, diferentemente do que ocorre com o Município, o Estado e a União. Por esse motivo, não têm formalmente representantes nem representados. Vota-se para prefeito e vereador, mas não se vota para representante de região metropolitana.

No entanto, é nelas que em geral se concentram os mais graves problemas urbanos, que mais perturbam o cotidiano das pessoas. E, se é verdade que o crescimento econômico está criando novas oportunidades para a expansão de municípios de porte médio e pequeno, é certo também que as regiões metropolitanas não param de crescer — ou, mais propriamente, de inchar, já que nelas a expansão se dá de forma desordenada, sem planejamento e sem coordenação institucional. A mancha urbana que tem como epicentro a cidade de São Paulo atinge atualmente o município de Campinas, a 88 km de distância, formando a macrometrópole constituída de uma teia de 65 municípios, abrigando 12% da população brasileira. Toda essa gente não tem no processo eleitoral a quem se dirigir para demandar soluções para problemas comuns, que se originam da conurbação de dois ou mais municípios.

A velocidade da aglomeração urbana nessas regiões corre pari passu com a degradação da qualidade de vida de seus moradores. Assim, por exemplo, em 1973 cerca de 1% dos habitantes de São Paulo viviam em favela; em 2000, esse número havia saltado para 11%. Observa-se evolução semelhante na temática ambiental, saneamento, transporte, saúde, trânsito e segurança, entre outros.

Se ruir uma ponte entre São Paulo e São Caetano, municípios que se fundem numa única malha urbana, nenhum dos dois dispõe de autonomia administrativa para repará-la, e será preciso, então, que os gestores municipais se reportem ao governo do Estado. Assim como no caso da infra-estrutura viária, as regiões metropolitanas não dispõem de instrumentos comuns de gestão para resolver os problemas que afetam os seus habitantes. Cerca de 50% da descarga de mais de 19 milhões de habitantes da megametrópole paulista vão para os rios e para as represas, sem que haja uma gestão integrada do saneamento e dos recursos hídricos que possa planejar e coordenar projetos de solução.

O acúmulo de problemas ganha dimensão explosiva, como atestam os congestionamentos de 200 km nas vias urbanas de São Paulo, enquanto cresce o número de pessoas obrigadas a andar a pé. A precariedade do transporte público em São Paulo é responsável pela queda de 1 bilhão de passageiros por ano em relação a 10 anos atrás.

Falta no Brasil a figura da gestão metropolitana, diferentemente do que ocorre em outros países, como Grã-Bretanha e Alemanha. Em Londres, cidade que motivou a criação da primeira instituição metropolitana do mundo (1888), instituiu em 1963 o Greater London Council (GLC), que cobre 32 municípios, com conselho eleito pela população. O GLC desempenha funções metropolitanas e define estratégias em habitação, planejamento urbano, trânsito e transportes. A região metropolitana de Stuttgart (RMS) foi institucionalizada no início da década de 90 e representa 179 municípios.

No País, a associação de municípios em consórcios foi uma das respostas que emergiram em período recente para enfrentar as limitações da ação puramente municipal. São vários os exemplos no Brasil de associativismo temático: lixo, saúde e transportes são os setores que mais agregam o planejamento e a gestão intermunicipal. Em São Paulo, tem-se a Região do Grande ABC, que integra 7 municípios em planejamento e coordenação de projetos de interesse comum. Em Minas Gerais e em outros estados, generaliza-se a formação de consórcios intermunicipais de saúde. Entretanto, embora os consórcios representem um passo adiante na construção de uma cooperação horizontal entre municípios, sua ação está limitada pelo seu caráter monotemático e pela não-participação institucional da comunidade, fragilidades que tornam o consórcio limitado como alternativa de gestão cooperativa e democrática. Nas questões metropolitanas, tais fragilidades agravam-se ainda mais.

O atraso no enfrentamento de desafio metropolitano deve-se a pelo menos duas ordens de razões: a inanição e a vocação autoritária e antidemocrática dos governantes em geral. Ambas, associadas, reforçam-se reciprocamente no imobilismo institucional que tem agravado a problemática metropolitana desde a Constituinte de 1988. Ocorre que, com a descentralização e o fortalecimento da autonomia municipal, promovidos pela Constituição Federal, a gestão metropolitana deixou de ser prioridade, tanto mais que os organismos federais do período militar atuantes no desenvolvimento urbano foram extintos ou desativados.

O tema da gestão metropolitana não foi tratado na Constituição, delegando-se para as Constituições Estaduais a responsabilidade de definições e atribuições. Isso implica descentralizar – e, pelo menos no estado de São Paulo os governos tucanos tradicionalmente não se dispuseram a abrir mão de parcela do poder, em favor de uma gestão metropolitana integrada. Assim, a incapacidade política de formular estratégias integradas para enfrentar problemas comuns tem sido o principal obstáculo na busca de soluções.

Em artigo recente, o governador José Serra dá indícios de avançar no assunto, ao reconhecer a necessidade de mudanças institucionais, como a do critério de distribuição do fundo de participação dos municípios, que favorece os menores em detrimento dos maiores. O governador tucano reconhece também que questões implicadas na problemática metropolitana, como o sistema eleitoral, a distribuição de recursos e a autoridade metropolitana, exigem mudanças constitucionais. Seria um avanço, caso o governador se dispusesse a substituir projeto do Executivo, em tramitação na Assembléia, que mantém resquícios de centralização e não toca nos temas abordados por Serra. Quanto ás demais questões, seu governo, a exemplo dos anteriores, não avança além da retórica.

O atual governo federal tem estimulado a discussão sobre a problemática das regiões metropolitanas, reconhecendo-a como prioritária, e se tem mostrando disposto a contribuir no que está ao seu alcance. É nessas regiões que se registram os mais elevados índices de concentração de miséria e de demandas sociais e de infra-estrutura a que as obras do PAC se propõem atender.

Como forma de institucionalizar o enfrentamento desses desafios, seria necessária a criação de uma instância de gestão metropolitana com as seguintes características:

- municípios dotados da capacidade de decidir sobre a maioria das questões a eles atinentes;

- participação dos governos do Estado e da União na solução de seus problemas;

- orçamento anual específico para a região metropolitana e fontes determinadas de financiamento;

- autonomia nas decisões em relação ao Estado e à União.

Com isso, não se propõe a criação de uma nova estrutura de governo regional, e sim elevar o grau relativo de autonomia na gestão das questões metropolitanas, fortalecendo-se o papel exercido pelos consórcios e demais estruturas de cooperação entre municípios.

É preciso combater a cooptação clientelística exercida pelos governos estaduais e fortalecer a gestão compartilhada e solidária entre os municípios, capaz de construir uma nova relação virtuosa com os governos do estado e da União. As autoridades das áreas conurbadas precisam dispor do poder de deliberar sobre a destinação dos recursos e sobre a solução dos problemas regionais, decisões hoje ciosamente centralizadas nos governos estaduais.

É indispensável eliminar as ações concorrentes entre União, estados e municípios, em atendimento aos dispositivos constitucionais e aos requisitos da maturidade democrática, com o incremento da gestão participativa popular, deixando-se para o arbítrio dos municípios a decisão final quando se tratar de ações complementares.

A necessidade de se implementar o PAC apresenta-se como uma excelente oportunidade para se retomar o debate. Pode começar-se pela discussão de pelo menos seis temas, que seriam objeto de pactuação entre os entes federados, dando-se assim substância política para a construção do novo ente: segurança pública, emprego, saúde, transportes, habitação e saneamento. Ao novo ente caberia complementar as ações municipais, integrando as decisões hoje fragmentadas entre municípios, estados e União.

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