A má qualidade das concessões rodoviárias tucanas

Uma análise comparativa entre o modelo de concessão para exploração das rodovias federais e o modelo utilizado nas rodovias paulistas mostra de modo eloqüente a diferença entre o estilo tucano de gestão, em especial no Estado de São Paulo, e o do governo do presidente Lula. 

O que ressalta nessa diferença é o descaso dos sucessivos governos tucanos para com a defesa dos interesses do usuário, a sua ojeriza pelo controle social e pela transparência e a promiscuidade nas relações entre poder estatal concedente e concessionárias privadas, enquanto, em contraste, os requisitos do controle social se constituem em aspecto diferencial das políticas públicas do governo do presidente Lula. 

O abuso resultante da concentração de poder institucional e da centralização do processo decisório em mãos do Executivo paulista – hábito que se estende velozmente pelas demais áreas da administração -, raia à desfaçatez. Assim, por exemplo, enquanto os novos editais para os leilões das rodovias federais – divulgados na quinta-feira passada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) – proíbem a prorrogação do prazo de concessão, em São Paulo os contratos de concessão, que venceriam no ano de 2018, já foram prorrogados no ano passado em condições tais que, para efeitos práticos, podem ser considerados como contratos de “privatização”, uma vez que, em tese, as concessões paulistas poderão ser prorrogadas indefinidamente. 

E observe-se que a perenização dos contratos ocorreu antes que tivesse transcorrido a metade do tempo do período da concessão.

Assim, a concessionária Intervias teve seu contrato prorrogado por mais 7anos e 11 meses; a Renovias, por mais 4 anos e 2 meses; a Colinas, 8 anos e 4 meses; a Tebe, 8 anos e 7 meses; e assim por diante. O argumento utilizado foi o da necessidade de “reequilíbrio financeiro dos contratos”. 

A esse respeito, uma outra diferença entre o estilo tucano de gestão e o do governo federal refere-se à revisão dos contratos. Segundo os editais da ANTT, as concessões federais, além de improrrogáveis, poderão ser revistas a cada cinco anos, enquanto no Estado de São Paulo à “perenização” dos contratos associa-se a impossibilidade de sua revisão. 

Mas isso é apenas o começo das diferenças. Para assegurar o equilíbrio financeiro dos contratos, o governo federal estabelece nos editais uma taxa interna de retorno (TIR) de 8,95% ao ano, enquanto a TIR assegurada pelos tucanos às concessionárias de São Paulo eleva-se em média a 20%. Como é sabido, a taxa interna de retorno é a taxa de desconto (juros) que torna o valor presente das entradas de caixa igual ao valor ao presente das saídas de caixa do projeto de investimento. É dizer que o governo paulista garante às concessionárias um retorno do investimento duas vezes e meia maior do que o assegurado pelo governo federal em seus novos editais de concessão. Lembre-se de que a própria proposta de TIR do governo federal é historicamente elevada, se comparada à remuneração das primeiras concessões a empresas estrangeiras, para exploração dos serviços de água, saneamento e transportes públicos, que girava em torno de 6%. 

Não estranha que o Estado de São Paulo seja considerado como a terra eleita das concessionárias de rodovias, a ponto de se admitir que melhor negócio do que a exploração de pedágios em São Paulo somente o tráfico de drogas. Segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), o Brasil possui 321 pedágios. No Estado de São Paulo estão 153 deles, ou 47,66% do total do País. O seu crescimento é exponencial: de 28 quando da época da concessão, o número de pedágios paulistas eleva-se, atualmente, a 137 – quase cinco vezes mais.

Quanto aos preços cobrados do usuário, a velocidade de seu crescimento é igualmente vertiginosa: de 1994 a 2007, o preço das tarifas dos pedágios paulistas aumentou 751,62% para uma inflação acumulada no período de 245,46% pelo IPC-FIPE. Assim o pedágio cresceu 146,51% acima da inflação. 

Essa diferença tende a crescer, uma vez que a agência reguladora responsável pela aprovação das tarifas – estatutariamente longe do alcance do controle social por parte dos usuários -, inclina-se ao hábito de arredondar para cima o reajuste, em desrespeito à norma. É graças a esse expediente que a tarifa da rodovia Imigrantes, que deveria ser reajustada em R$ 15,24, de acordo com o contrato, foi elevada, por arredondamento, para R$ 15,40. 

Dessa forma, as receitas de pedágio têm crescido exponencialmente, assim como o lucro líquido. Assim, o lucro líquido da Autoban, que em 2003 foi de R$ 89,245 milhões, elevou-se a R$ 238,285 milhões, em 2006, um crescimento de 167 %; o mesmo ocorreu com as demais concessionárias, tendo sido registrado aumento ainda maior, de 227,81% , no caso da Viaoeste. Na média, o crescimento foi de 156,80%. 

Ocorre que no modelo tucano de concessão rodoviária em São Paulo não há preocupação com a modicidade tarifária, diferentemente do que ocorre na esfera federal, em que o preço da tarifa é o primeiro critério a ser avaliado no edital. O indexador das tarifas paulistas é o IGP-M, enquanto o correto seria um índice baseado numa cesta de bens rodoviários, como é adotado na rodovia Dutra, sob administração federal. Pelo critério federal de reajuste tarifário, a variação real, pelo IPC-Fipe, na rodovia Dutra foi de 43%, reajuste bem inferior ao das rodovias paulistas, no mesmo período. Uma diferença substancial em favor do usuário, refletido em tarifas de pedágio mais baixas. 

O resultado é que o usuário das rodovias paulistas sob concessão perde duas vezes: primeiro, por haver prorrogação indefinida dos contratos, consagrando-se na prática a privatização das rodovias em regime de monopólio privado; segundo, por não haver repasse da produtividade obtida ao longo dos anos, uma vez que esta somente poderia ser repassada às tarifas no caso de uma nova licitação. 

Em pesquisa encomendada ao Ibope pelo Sindicato das Empresas de Transportes de Carga em São Paulo e Região, constatou-se que 90% dos usuários acham caro o preço do pedágio. O fato objetivo é que o preço do pedágio influi de maneira generalizada nos custos dos serviços e dos produtos. Como no Brasil o principal meio de transporte de cargas são as rodovias e a maioria das cargas do País passa pelo Estado de São Paulo, o Brasil inteiro tem pago preços maiores pelas mercadorias que consome, como resultado da política tucana de favorecimento às empresas concessionárias de exploração das rodovias paulistas.  

Quando candidato a governador, José Serra admitiu que se deveria  auditar os contratos. Até agora, isso não ocorreu. Pior: a mesma ojeriza tucana à transparência e ao controle social – que tem caracterizado os sucessivos governos do PSDB em São Paulo -, espraia-se, com Serra, para outras áreas de administração. Assim, por exemplo, o seu projeto-lei de criação de uma agência reguladora de saneamento e gás canalizado, em tramitação na Assembléia, extingue um conselho deliberativo, ao substituir uma comissão anteriormente existente, e em seu lugar cria um conselho apenas orientador. 

São muitas as propostas e os requerimentos de informação, de iniciativa da bancada do Partido dos Trabalhadores na Assembléia Legislativa, sobre a concessão das rodovias:

- Foi proposto ao Ministério Público uma ação civil pública e uma ação popular com o objetivo de investigar o processo de concessão, revisão dos contratos, substituição do IGP-M e revogação de reajustes do preço do pedágio considerados abusivos;

- Estabelecimento de mecanismos de controles de arrecadação mais eficazes e invioláveis;

- Metas sociais a serem cumpridas pelas concessionárias;

- Publicação de balanços sociais como mecanismos de acompanhamento pela sociedade e Câmaras de Vereadores;

- Transparência da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transportes do Estado de São Paulo (Artesp) na divulgação e publicidade das planilhas de custo e de resultados das concessionárias;

- Criação de mecanismos que garantam à sociedade participação na definição dos reajustes;

- Tratamento diferenciado para os valores cobrados nos pedágios existentes nas rodovias das regiões metropolitanas;

- Abertura de uma mesa de negociações com a participação do Ministério Público e das entidades de defesa dos direitos dos consumidores, com o objetivo de alterar as cláusulas draconianas contidas nos atuais contratos de concessão.

Até agora, passados meses e anos, nenhuma dessas propostas foi acatada. 

Duas décadas de gestão do PSDB em São Paulo, em parte espelhadas na forma como são conduzidas as concessões rodoviárias no estado, servem para confirmar o caráter não participativo da democracia tucana, em linha com a tradição autoritária da elite dominante. 

Uma dos atributos do modelo regulatório instituído no Brasil é a garantia de eqüidistância do órgão regulador em relação aos pólos de interesse da regulação. São eles: o poder concedente (Estado), as concessionárias privadas e os usuários de serviços públicos. São esses os grupos de interesse que conformam e influenciam o processo regulatório; e, cada um deles age de acordo com os próprios objetivos. A exigência de participação e controle social no processo é um pré-requisito para o seu bom desempenho, ao igualar o poder e a capacidade de articulação e pressão exercidos pelo governo, pelas empresas reguladas e pelos usuários. 

A importância das agências reguladoras está em que as leis do mercado não são capazes, por si mesmas, de proteger o usuário. Em condições de mercado concorrencial, se uma empresa privada presta um mau serviço, o consumidor poderá recorrer a outra, operando a concorrência como garante de seus interesses. No caso dos serviços públicos, operados em geral sob regime de concessão por uma empresa monopolista, isso não ocorre. 

Daí a necessidade de se instituir uma agência reguladora de fato, dotada da prerrogativa de controlar e fiscalizar. Trata-se de instrumento importante para que a participação ativa dos usuários/ consumidores possa reforçar o caráter público não estatal do espaço denominado mercado, no qual jamais se poderá permitir que os fornecedores imponham unilateralmente os seus interesses.

A Lei nº 8.987/95 institui uma série de direitos e instrumentos que garantem aos usuários o controle sobre os serviços públicos. Tais instrumentos lhes permitem interferir ativamente no processo decisório referente a esses serviços. Isso implica também garantir-se uma representatividade técnica dos usuários junto às agências reguladoras, uma vez que a ausência de instrumentos de participação facilita o descompromisso dos tomadores de decisão em relação aos destinatários finais dos serviços prestados. É o que ocorre em São Paulo com as concessões rodoviárias, sob gestão tucana. 

O estilo tucano de governar faz questão de ignorar que o controle social não significa apenas o direito de reclamação. A participação tampouco pode limitar-se à coleta da opinião do usuário. O controle social justifica-se pela necessidade de se conferir ao usuário o poder de interferir politicamente nas decisões que dizem respeito a ele – o principal interessado.

A partir do momento em que os serviços públicos no Brasil deixaram de ser prestados pelo Estado, diretamente ou por intermédio de empresas públicas ou sociedades de economia mista, e passaram a ser concedidos a empresas de capital exclusivamente privado, o tucanato associado às oligarquias entendeu que o Estado, como ator, deveria recolher-se à insignificância de um papel secundário. Na verdade, o que se espera do Estado, no contexto da regulação, é não o conluio entre autoridade pública e agentes monopolistas privados, como ocorre em São Paulo, e sim a  reestruturação do Estado orientada para o fortalecimento da participação, como exigência de equilíbrio e de eqüidistância entre as partes representadas no pacto social. 

A Assembléia Constituinte de 1988 simboliza o momento crucial de legitimação dos anseios populares. A Constituição Cidadã caracteriza-se pela normatização de preceitos que incorporam os direitos civis, políticos, sociais, econômicos, culturais e ambientais buscados pela sociedade civil há décadas. É sobre esse pano de fundo que se deve avaliar o estilo tucano de gestão das concessões rodoviárias em São Paulo.

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